Am 19. Oktober 2023 erging vor dem Verwaltungsgericht München folgendes Urteil: Die Klage einer Heilpraktikerin gegen den Freistaat Bayern hinsichtlich der Rechtswidrigkeit einer angeordneten Quarantäne, die auf Grundlage der Allgemeinverfügung Isolation angeordnet worden war, ist erfolgreich (2). Das Gericht stellte die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VWGO im tenorierten zeitlichen Umfang fest. Das bedeutet: Im Rahmen unserer Anfechtung gab uns das Gericht recht; die Allgemeinverfügung des Freistaats Bayern war rechtswidrig. Das ist das, was man in Bayern als eine „Watschn“ bezeichnet, in dem Fall für den Freistaat.
Die Klägerin wendete sich gegen die Anordnung einer 14-tägigen Quarantäne als Kontaktperson beziehungsweise als Verdachtsperson durch Allgemeinverfügung des Freistaats Bayern im Oktober 2020. Sie führte damals an einer Patientin in den eigenen Praxisräumen eine osteopathische Behandlung durch, bei der sowohl die Klägerin als auch die Patientin eine Mund-Nasen-Bedeckung trugen. Wenige Tage nach der Behandlung fiel der Test der Patientin auf SARS-CoV-2 positiv aus.
Daraufhin informierten in zeitlichem Abstand zunächst das Gesundheitsamt Dachau über die ihr gegenüber zu ergehende Isolations- und Testungsanordnung und nach der Testung der Klägerin bei ihrem Hausarzt, das Landratsamt Dachau, über die Pflicht zur Einhaltung einer 14-tägigen häuslichen Quarantäne. Der Hausarzt hatte der Klägerin in seiner Praxis ein Formblatt (3) des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege (StMGP) ausgehändigt. Mit dem Formblatt wurde der Klägerin durch Ankreuzen des Kästchens „Verdachtsperson mit möglicher COVID-19-Erkrankung“ durch den Arzt bescheinigt, dass sie als Verdachtsperson gemäß der Allgemeinverfügung des StMGP verpflichtet sei, sich vorübergehend in häusliche Isolation zu begeben, und dass der Arzt sie über die Verpflichtung zur Einhaltung der Quarantäne informiert habe. Die Bescheinigung hatte der Arzt gemäß dem Formblatt vorschriftsgemäß unterzeichnet.
Hierbei ergaben sich nun unterschiedliche zeitliche Ablaufdaten der Quarantäne. Der Grund dafür lag in verschiedenartig vorgenommenen Einstufungen der Klägerin in Kategorien: einmal als „Kontaktperson der Kategorie I“, wie vom Gesundheitsamt zugeordnet, und ein anderes Mal als „Verdachtsperson mit möglicher COVID 19-Erkrankung“, wie vom Arzt angekreuzt. Kontaktpersonen der Kategorie I wurde vom Gesundheitsamt mitgeteilt, dass sie aufgrund eines engen Kontakts zu einem bestätigten Fall von Covid-19 nach den jeweils geltenden Kriterien des RKI Kontaktpersonen der Kategorie I sind. Verdachtspersonen hingegen waren Personen, die Erkrankungszeichen zeigten, die auf eine Infektion mit SARS-CoV-2 hindeuteten, und für die entweder eine Testung angeordnet war oder die aufgrund der Erkrankungszeichen nach ärztlicher Beratung eine Testung durchgeführt hatten.
Unklarheit über Rechtsfolgen
Die nun für rechtswidrig erklärte Allgemeinverfügung sah für Kontaktpersonen der Kategorie I sowie für Verdachtspersonen jeweils unterschiedliche Rechtsfolgen vor. Für Kontaktpersonen der Kategorie I war eine 14-tägige häusliche Isolation unter weitreichenden Kontaktbeschränkungen gegenüber weiteren Familienmitgliedern angeordnet. Verdachtspersonen mussten sich für 10 Tage in häusliche Isolation begeben und hatten die Möglichkeit, sich ab dem 10. Tag „frei“ zu testen. Der vom Gesundheitsamt angeordnete und am 5. Tag der häuslichen Isolation beim Hausarzt durchgeführte PCR-Test der Klägerin erwies sich als negativ. Da der Arzt die Klägerin als Verdachtsperson im Sinne der Allgemeinverfügung einstufte, war für die Klägerin unklar, welche Rechtsfolgen der für ihren Einzelfall anzuwendenden Allgemeinverfügung gelten sollten: diejenigen für Kontaktpersonen der Kategorie I oder diejenigen für Verdachtspersonen — es stellte sich für die Klägerin also die Frage danach, wann die ihr gegenüber angeordnete Quarantäne enden sollte.
Keine ganz unwesentliche Frage, wenn man, beinahe antiquiert, Wert auf grundgesetzlich verbriefte Freizügigkeit und andere, zu Petitessen geschrumpfte Grundrechte in Richtung Art. 1 GG legt.
Das „bisschen im Kämmerchen sitzen“, selbst mit „großartigem Medienangebot“ in ARD und auf Netflix, aufgrund einer kollektiven Wahnidee war geeignet, manchen Menschen auf den Magen zu schlagen.
Diesem Widerspruch zu geltendem Grund- und Menschenrecht schob nun das Verwaltungsgericht München einen Riegel vor. Wir hatten es, wie die Vorsitzende Richterin in der mündlichen Verhandlung in Richtung Beklagtenseite erklärte, eben mit einem „erheblichen Eingriff in Grundrechte“ zu tun. Diese Botschaft bedarf ganz offenbar der Wiederholung. Denn die Ohren des Freistaats hält dieser sich fest zu.
Ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung bestand aus Klägersicht bereits deshalb, weil die Klägerin durch die Quarantäne psychisch stark belastet worden sei. Zudem bestehe Aufklärungsbedarf, ob sie als Kontaktperson der Kategorie I strengeren Vorgaben unterworfen worden sei, als dies bei der richtigen Einstufung als Verdachtsperson der Fall gewesen wäre. Im Übrigen bestünden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von § 30 IfSG als Ermächtigungsgrundlage für die Quarantäneanordnung. Die Allgemeinverfügung verstoße in Ziffer 2 gegen Art. 104 Abs. 2 des Grundgesetzes. Dieser besagt, dass über die Zulässigkeit und Fortdauer einer Freiheitsentziehung grundsätzlich nur der Richter zu entscheiden hat. Der PCR-Test, der bei der Patientin der Klägerin ein positives Ergebnis gezeigt habe, sei nicht dazu geeignet, mit hinreichender Sicherheit eine Ansteckungsgefahr nachzuweisen. Insofern fehle es an einer belastbaren Grundlage sowohl für die Anordnung einer Quarantäne als auch einer Testpflicht gemäß Ziffer 4.3 der Allgemeinverfügung.
Die letzten drei Jahre lassen die Beanspruchung manche dieser Argumente geradezu jungfräulich erscheinen. Im Oktober 2020, zum Zeitpunkt der Klageerhebung aber, durfte man auch als Jurist noch arglos davon ausgehen, dass solche Fragen nur eindeutige Entscheidungen hervorbringen würden.
„Was interessiert uns die ärztliche Einordnung?“
Nach diesem Motto beantragt der Freistaat Bayern, in Form des Beklagten, die Abweisung der Klage. Auch auf einen Hinweisbeschluss des Gerichts hin, hatte sich das Staatsministerium nicht vergleichsbereit gezeigt. Zur Begründung führte er aus: Die Einstufung als Kontaktperson der Kategorie I und Verdachtsperson schlössen einander nicht aus, sondern seien nebeneinander gültig. Im Übrigen sei die Einordnung als Verdachtsperson — anders als diejenige als Kontaktperson der Kategorie I — gerade nicht an eine feststellende Mitteilung geknüpft, sondern ergebe sich unmittelbar aus Ziffer 1.2. der Allgemeinverfügung.
Doch es kommt in der Tat erstaunlich: Der Freistaat will sich ärztliches Kategorisieren nicht zurechnen lassen. Das vom Hausarzt ausgestellte Formblatt sei irrelevant und die Klägerin damit zu keiner Zeit als Verdachtsperson im Sinne von Ziffer 1.2 der Allgemeinverfügung anzusehen gewesen. Der Hausarzt sei nicht zu hoheitlichem Handeln berechtigt und stehe auch sonst in keiner Verbindung zum Beklagten.
Rechtsklarheit als Rechtsstaatsprinzip
Ausführlich legte die vorsitzende Richterin bereits in der mündlichen Verhandlung dar, weshalb sich die Allgemeinverfügung im Verhältnis zur Klägerin ab dem Zeitpunkt des Vorliegens eines negativen Testergebnisses auf SARS-CoV-2 als unbestimmt und damit rechtswidrig erweist. Wegen der widersprüchlichen Einordnung sei für die Klägerin die Dauer der Quarantäne nicht mehr mit der gebotenen Klarheit zu erkennen gewesen.
Im „Kleinen Ein mal Eins“ des Verwaltungsrechts: Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Der Betroffene muss ohne weiteres erkennen können, was genau von ihm gefordert wird. Ein Verstoß gegen dieses Bestimmtheitsgebot, welches Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 3 GG ist, macht den Verwaltungsakt materiell rechtswidrig. Dies gilt umso mehr, je schwerwiegender der Grundrechtseingriff wirkt. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Anordnung von Quarantäne um einen schwerwiegenden Eingriff in die Freiheitsrechte des Betroffenen handelt und dieser einen Verstoß gegen die Anordnung eine Ordnungswidrigkeit darstellt, sind im vorliegenden Fall hohe Anforderungen an die Bestimmtheit der Anordnung zu stellen. Diesen hohen Anforderungen werde die Allgemeinverfügung im vorliegenden Einzelfall nicht gerecht.
Bastelarbeit in Arztpraxen?
Die mittels Formblatt bestätigte Einstufung der Klägerin als Verdachtsperson sei dem Beklagten zurechenbar und zwar auch dann, wenn der bescheinigende Arzt nicht als Beliehener mit hoheitlichen Rechten ausgestattet war. Das Handeln eines Privaten könne einem Verwaltungsträger auch dann zugerechnet werden, wenn ihm keine hoheitlichen Befugnisse übertragen wurden, sondern er als Verwaltungshelfer gewissermaßen als verlängerter Arm der Behörde mit deren Wissen und Wollen und auf deren Veranlassung unterstützend beim Verwaltungsvollzug tätig geworden ist.
Indem das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege Formblätter bereitgestellt hat, die mit seinem Briefkopf sowie einer Unterschriftsleiste versehen waren, die Ärzte zur Unterschrift ermächtigte, habe der Freistaat die Ärzteschaft in die verwaltungsmäßige Bearbeitung der damals massenhaft anfallenden Quarantäneanordnungen eingebunden. Die Ärzte konnten selbst über die Kategorisierung entscheiden. Die Einbindung der Ärzteschaft ergebe sich zudem bereits aus der Allgemeinverfügung selbst. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Arzt sich insoweit Aufgaben angemaßt hätte, mit denen er nicht vom StMGP bewusst betraut worden wäre. Bei der ärztlichen Formblatt-Bescheinigung handele es sich auch nicht etwa lediglich um einen unverbindlichen Hinweis auf eine ohnehin bestehende Rechtspflicht aus der Allgemeinverfügung.
Im Verwaltungsrecht kommt es maßgeblich darauf an, wie ein „objektiver Empfänger“ die Angelegenheit auffassen konnte. Und, oh Wunder! Auch durch seine Brille geschaut, sieht Nichts danach aus, dass ein lediglich unverbindlicher Hinweis vorgelegen haben sollte.
„Die mit dem Briefkopf des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege und dem Staatwappen versehene Bescheinigung, die vom Arzt an der hierfür vorgesehenen Stelle gestempelt und unterschrieben wurde, erwecke nach ihrem Erscheinungsbild für einen objektiven Empfänger ohne Zweifel den Anschein der Verbindlichkeit.“
Auch wenn bayerische Fantasterei es nahelegt: Es kann eben nicht erwartet werden, dass der Betroffene zur Abklärung der Frage der Verbindlichkeit seiner Quarantäneanordnungen das schmucke Regelwerk der Allgemeinverfügung studiert. Obwohl: Den Crashkurs Jura hätte er ja in einem der heimeligen Lockdowns absolvieren können. Vom Bett aus.
Auch der Einwand des Beklagten, die vom Arzt ausgestellte Bescheinigung sei inhaltlich unrichtig und daher unverbindlich, verfange nicht. Es sei nicht ersichtlich, dass die Bescheinigung an einem derart schweren und offensichtlichen Fehler leiden würde, der zur Nichtigkeit gemäß Art 44 BayVwVfG führen würde. Gegebenenfalls sei die Einordnung aus Sicht des Arztes sogar richtig gewesen, nämlich wenn die Klägerin im Arztgespräch angegeben habe, mögliche Erkrankungszeichen zu verspüren.
Soweit der Freistaat also auf seiner Meinung besteht, das richtige, falsche oder überhaupt irgendein ärztliches Kategorisieren von Patienten habe mit ihm selbst nichts zu tun, erteilt ihm das Gericht eine klare Absage.
Weder hält es für wahrscheinlich, dass Ärzte sich Formblätter mit Briefkopf des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege und dem Staatwappen versehen selbst zusammenbasteln, noch, dass der hier in Frage kommende Arzt so offensichtlich fehlerhaft gehandelt hat, dass sein Ankreuzen und Zuordnen deshalb dem Freistaat nicht zuzurechnen sei.
Zur Frage der Parallelität der Kategorien
Zum Einwand des Beklagten, die Einstufung als Kontaktperson der Kategorie I und Verdachtsperson schlössen einander nicht aus, sondern seien nebeneinander gültig, stellt das Gericht einige Lösungsansätze vor. Welchen Lösungsansatz die Allgemeinverfügung verfolge, sei allerdings auch durch Auslegung nicht zu ermitteln. Die Allgemeinverfügung nämlich schweigt zu diesem Problem. Zweifel daran, ob die Allgemeinverfügung überhaupt von einem Nebeneinander der Einordnung als Kontakt- beziehungsweise Verdachtsperson ausgeht oder von einem Ausschließlichkeitsverhältnis, hält das Gericht für erlaubt.
Maßgeblich für die Klägerin sei jedoch der Mangel an hinreichend klarer Erkennbarkeit der für sie gültigen Quarantänedauer gewesen. Der Mangel an Bestimmtheit mache die Quarantäneanordnung jedenfalls ab dem Zeitpunkt rechtswidrig, zu dem die für Kontaktpersonen und Verdachtspersonen getroffenen Regelungen zu verschiedenen Ergebnissen führten. Das sei im vorliegenden Fall ab dem Zeitpunkt des Vorliegens des negativen Testergebnisses anzunehmen.
Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig. Das Staatsministerium hat die Möglichkeit, Rechtsmittel vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einzulegen. Wie sich vor Gericht gezeigt hat, besitzt das Staatsministerium ein gesteigertes Interesse daran, negative Schlagzeilen zu vermeiden. Medialer Aufruhr im Hinblick auf Fehler bei der Umsetzung von Infektionsschutzmaßnahmen sind nicht erwünscht. So vernahm man es, glasklar formuliert. Dies gilt vermutlich umso mehr, als die Verletzung rechtsstaatlicher Standards im Raum steht. Von einer gewogenen Fehlerkultur im Staatsministerium kann daher keine Rede sein. Abhilfe konnte auch nicht die offenbar geschult pädagogisch wirkende Vorsitzende schaffen, die über lange Strecken zugewandt und freundlich an Verstand und Kindergartenbasiskompetenzen der Beklagtenseite appellierte: Wer einen Fehler gemacht hat, gibt ihn zu und steht gerade.
War es das wert?
Wir sehen in diesem Urteil drei wichtige Aspekte:
Erstens: Die Auseinandersetzung mit den wesentlichen Fragen in der Causa Corona, nämlich der Tauglichkeit eines PCR-Tests, der die Grundlage auch der hier in Zweifel gezogenen und für — in Teilen — als rechtswidrig erkannten Isolationsanordnung darstellte, oder der brisanten Frage der Ansteckungswahrscheinlichkeiten, wird, jedenfalls in naher Zukunft, nicht mehr erfolgen. Immerhin ist es eine im schulmedizinischen Kontext zwar nicht öffentlich gestellte Frage, aber eine Frage mit hinreichend dringendem Klärungsbedarf: Wie erfolgt Ansteckung? Hinzu treten Fragen für den konkreten Fall, deren Klärung allerdings generalisierte Wirkung entfalten könnte: Wie krank war die von der Klägerin behandelte Patientin und woran hat sie tatsächlich gelitten? Denn erinnern wir uns: Das Krankheitsbild Covid-19 lässt sich differentialdiagnostisch auf klinische Weise nicht von anderen Atemwegs-Erkrankungen abgrenzen. Abhilfe bemüht man — immer noch — mittels PCR-Test. Einen Kartenleger zu konsultieren, wäre nicht abwegiger.
Die Antwort auf die Frage nach der Ansteckungswahrscheinlichkeit im konkreten Fall vonseiten des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung war ernüchternd. Selbst unter Zuhilfenahme des fragwürdigen CT-Werts blieb von der, den Isolationsanordnungen zugrunde gelegten, Ansteckungswahrscheinlichkeit das übrig: ein beschämendes Bisschen von beinahe gar Nichts.
Zweitens: Die Beschreitung des Rechtsweges ist der Allgemeinheit nur zuträglich, wenn sie gründlich und gewissenhaft erfolgt. Haben die Verwaltungsgerichtshöfe erst entschieden, ist die juristische Schallmauer erreicht und die Chance auf eine richtungsändernde Entscheidung grundsätzlich verwirkt. Auf diese Weise kann das unsauber geführte Verfahren eines Einzelnen die Möglichkeit auf ein Urteil, das uns und unserem Grundgesetz in der Tat würdig ist, auf Dauer verunmöglichen. Das wichtigste Beispiel ist die Frage des PCR-Tests. Im September 2020 erhob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Test zum Goldstandard. Worüber sich ein der Aufklärung verpflichteter Wissenschaftler nur spotten kann, das hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof rechtlich bindend festgestellt (4). Seitdem ist eine neuerliche Auseinandersetzung mit der Thematik de facto ausgeschlossen.
Die Reaktion der Richterin auf das klägerseits tapfer vorgetragene Begehr einer neuerlichen und besonders gründlichen Prüfung der Grundlagen aller Isolationsanordnungen war ein lehrreiches Unterfangen. Hier traf das Verlangen nach rechtlicher Aufarbeitung auf schier unschuldiges Unverständnis.
Das Spektrum richtungsweisender Entscheidungen wird durch das möglicherweise unsaubere Arbeiten nur eines Klägers natürlicherweise auf ein Minimum reduziert und damit Rechtsprechung, die ihrem Namen gerecht wird, in Hinblick auf kommende Dekaden verwirkt. Das ist eines der Dramen Justizias. Deswegen sei, wieder und wieder in aller Deutlichkeit daran appelliert, sich nur nach äußerst gründlicher und gewissenhafter Vorbereitung auf ein Rechtsverfahren einzulassen, dessen Fern- und Breitenwirkung beabsichtigt ist.
Drittens: Nicht nur unser Prozessvertreter, Rechtsanwalt Benjamin Böhm, bleibt trotz aller Widrigkeiten zuversichtlich. Immerhin zeige die Entscheidung, dass die Behörden sich bei der Zuhilfenahme von Ärztinnen und Ärzten nicht aus der Verantwortung ziehen können und widersprüchliche Entscheidungen des Staates nicht zu Lasten von Bürgerinnen und Bürgern bestehen bleiben dürfen. Und sie lebt doch!
Die Antwort nach dem Zustand unserer Gerichtsbarkeit darf künftig lauten: Sie lebt doch! Zwar arbeitet sie in Strukturen und hält sich an Hierarchien, die in ihr selbst angelegt sind. Dabei verpasste sie in einem historisch bedeutenden Moment die Wurzel aller sozialen, rechtlichen und rechtsstaatlichen Verwerfungen und vernachlässigte gleichzeitig in dramatischer Weise die ihr eigentümlichste Aufgabe: Recht zu sprechen.
Und dennoch erleben wir in Gerichtssälen das in Wahrheit Wertvollste. Es sind Menschen, die da urteilen. Menschen, die in ihrem Menschsein nicht über Fehler erhaben sein können, aber bestrebt, nach bestem Wissen und Gewissen unabhängig zu urteilen. Diese zarten Pflänzchen dürfen wir kultivieren. Wie? Ich bin mir sicher: Gespräche können Wunder wirken, wenn sie sich dort entwickeln, wo Offenheit und Interesse an Entwicklung aufeinandertreffen. In diesem Gericht schien die Voraussetzung günstig.
Unser großer, glücklicher Dank geht an unseren stets besonnen und überaus klug arbeitenden Rechtsanwalt Benjamin Böhm, er geht an all die Menschen, die uns in der Not finanziell unterstützt haben und er geht an Sie, die Ihr Interesse an rechtlicher Aufklärung nicht aufgeben. Sollten wir uns in die nächste Runde begeben wollen, brauchen wir Ihre Unterstützung (5)! Herzlichen Dank.
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Quellen und Anmerkungen:
(1) vom 18. August 2020 (BayMBl. 2020 Nr. 464), verlängert durch Allgemeinverfügung vom 20. September 2020, BayMBl. 2020 Nr. 555)
(2) AZ M 26b K 20.5462.
(3) „COVID-19-Vollzug des Infektionsschutzgesetzes (IfSG), Isolation von Kontaktpersonen der Kategorie I und von Verdachtspersonen“.
(4) VGH München, Beschluss v. 08.09.2020 — 20 NE 20.2001, Rn. 28, https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/Y-300-Z-BECKRS-B-2020-N-22906?hl=true.
(5) https://ausliebezumgrundgesetz.de/
