von Timm B. Schützhofer
Als Lenín Moreno am 2. April 2017 im zweiten Wahlgang der Präsidentschaftswahlen knapp gegen den neoliberalen Bankier Guillermo Lasso gewann, atmete Lateinamerikas Linke auf. In Ecuador war es der 2007 unter Führung Rafael Correas begonnenen Revolución Ciudadana (Bürgerrevolution) offenbar gelungen, den Vormarsch der konservativen Restauration in der Region zu stoppen.
Was dann folgte, ist selbst lateinamerikaerfahrenen Beobachtern bislang jedoch ein Rätsel und gibt zu vielen Spekulationen Anlass.
Verfolgung früherer Freunde
Kaum im Amt, diente sich Moreno den rentenorientierten Wirtschaftseliten an und wandte sich in harschen Tönen gegen die Politik Rafael Correas, dessen Vizepräsident er von 2007 bis 2013 gewesen war. Die politische Nutzung der Justiz und die Demontage des während der Revolución Ciudadana aufgebauten Institutionensystems prägen seit Morenos Amtsantritt das politische Klima Ecuadors. Besonders obsessiv betreibt er die justizielle Verfolgung früherer politischer Freunde. Diese Vorgänge sind verwirrend, widersprüchlich und komplex. Auf den ersten Blick folgen sie keiner nachvollziehbaren Logik.
Fest steht: Als Kandidat der Linken gewählt, exekutiert Moreno heute eine neoliberale Agenda.
Ein Blick zurück
Die von Rafael Correa geführte Revolución Ciudadana (2007 bis 2017) folgte auf eine Periode hoher Instabilität und Unzufriedenheit mit dem von Partikularinteressen und Rentenorientierung geprägten, neoliberalen Entwicklungsmodell. Zwischen 1996 und 2006 war es keinem gewählten Präsidenten mehr möglich, seine Amtsperiode zu Ende zu führen. Einflussreiche und politisch gut vernetzte Unternehmensgruppen konnten Sonderregelungen für sich aushandeln und Rentengewinne durch Kartelle und Monopole einstreichen.
Ende der 1990er Jahre schlitterte Ecuador in eine tiefe Krise des zuvor deregulierten Banken- und Finanzsystems. Milliardenkosten sind durch die Bankenrettung entstanden. Der eng mit dem Finanzsektor verbandelte Präsident Jamil Mahuad wurde schließlich im Kontext der tiefen Banken- und Finanzkrise Anfang 2000 gestürzt, nachdem er kurz vorher die offizielle Dollarisierung des Landes verkündet hatte.
Bereits vor der akuten Krise war die Ungleichheit massiv angestiegen. Hunderttausende Ecuadorianer verließen in Folge der Krise ihr Land. Durch ihre Remesas (Rücküberweisungen) und wieder steigende Erdöleinnahmen, begann die wirtschaftliche Erholung, die politische Instabilität aber dauerte fort. Der bei den Massendemonstrationen im Jahr 2005 immer wieder zu hörende Slogan Que se vayan todos (sie sollen alle abhauen) illustriert, dass die Proteste nicht allein gegen den damaligen Präsident Gutiérrez, sondern gegen das ganze politisch-ökonomische Establishment gerichtet waren.
Erst mit der Präsidentschaft Rafael Correas kam es zu einem grundlegenden Wandel. Im Rahmen der Revolución Ciudadana 2007 bis 2017 erhielt Ecuador bereits 2008 eine der weltweit progressivsten Verfassungen, die einen radikalen Bruch mit den Ideen des Neoliberalismus markierte. Das Prinzip des guten Lebens Buen Vivir und damit verbundene soziale und kulturelle Rechte, die stärkere Rolle des Staates und das Ziel einer sozial und ökologisch nachhaltigen Entwicklung, wurden in den Mittelpunkt gestellt. Hinzu kommt der explizite Verfassungsauftrag, ein umverteilungsorientiertes und vor allem auf direkten Steuern basierendes Steuersystem aufzubauen.
Die Unzufriedenheit mit dem alten politischen System brachte der neuen Regierung viel Unterstützung für ihr energisches Vorgehen gegen die Interessen der alten Eliten.
Andererseits halfen die Maßnahmen gegen korporatistische Strukturen zwar bei der Rückgewinnung staatlicher Handlungsfähigkeit, führten aber auch zu Konflikten mit potenziell verbündeten, konfliktfähigen Gruppen, die sich in den Jahren zuvor Einflussnischen erkämpft hatten und sich nun im Kampf um die Erhaltung ihrer Vorrechte auf Seiten der Opposition positionierten. Enttäuschungen aufgrund nicht erfüllter Hoffnungen, etwa auf eine schnelle Abkehr vom so genannten Extraktivismus, führten ebenfalls zu Konflikten.
Die Regierung Correas stützte ihre Beliebtheit auch auf das bislang ungekannte Tempo der Transformation des Landes. Es wurde massiv in öffentliche Infrastruktur investiert. Straßen, Wasserkraftwerke, Schulen, Gesundheitszentren, Fischereihäfen wurden gebaut. Um die Abhängigkeit von den volatilen Erdöleinnahmen zu reduzieren, setzte sie eine höhere Steuerquote durch und begann Steuerhinterziehung und -vermeidung vehement zu bekämpfen.
Die Erdölmilliarden wurden nicht länger zu ungünstigen Bedingungen im Ausland angelegt, sondern in Ecuador investiert. Eben diese Investitionen sollten auch mittel- und langfristig zur Stabilisierung der Außenhandelsbilanz beitragen, wichtige Grundlagen für den zukünftigen Wandel der Produktionsstrukturen schaffen und damit auch die Abhängigkeit von den Rohstoffeinnahmen verringern. Die pro Kopf berechnete wirtschaftliche Wachstumsrate Ecuadors lag zwischen 2006 und 2016 bei durchschnittlich 1,5 Prozent und damit deutlich oberhalb der Wachstumsrate von 0,6 Prozent im Zeitraum von 1980 bis 2006. Der Mindestlohn wurde von 160 USD 2006 auf 375 USD 2017 deutlich erhöht. Der Anteil der Einwohner, deren Grundbedürfnisse nicht vollständig befriedigt wurden, sank von 52 Prozent 2006 auf knapp 36 Prozent 2014.
Das politisch-ökonomische Projekt Revolución Ciudadana geriet spätestens 2014 in eine schwierige Phase. Die Erdölexporte brachen von 13 auf 5 Milliarden USD ein und die Gesamtexporte fielen von 25,8 Milliarden USD 2014 auf nur noch 16,8 Milliarden USD 2016. Ein verheerendes Erdbeben in Manabí 2016 und Strafzahlungen nach Urteilen internationaler Schiedsgerichte verschlechterten die wirtschaftliche Lage weiter. Zudem war die Regierung durch die Dollarisierung in ihrer währungspolitischen Handlungsfreiheit stark eingeschränkt. Die Ausgaben mussten nun, stärker als zuvor, am außenwirtschaftlichen Gleichgewicht ausgerichtet werden. Der Kreditbedarf zur Aufrechterhaltung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage stieg deutlich.
Insgesamt gelang es der Regierung jedoch, durch ihre geschickte Wirtschaftspolitik, die Krise relativ schnell zu überwinden. Denn trotz der massiven externen Schocks kam es 2015 lediglich zu einer Stagnation und 2016 zu einem leichten Rückgang der Wirtschaftsleistung.
Entscheidend für die rasche Krisenbewältigung war dabei, dass sie den Austeritätsforderungen der internationalen Geldgeber widerstand und zugleich ihren eigenen wirtschaftlichen Handlungsspielraum durch Zentralbankkredite stärker ausschöpfte.
Auf der politischen Ebene verstand es die Opposition, mit massiver Unterstützung der Privatmedien, ihre Darstellung eines schwerfälligen und kostspieligen Staatswesens als Ursache allen Übels zu etablieren. Insbesondere aus den Korruptionsfällen rund um die staatliche Erdölgesellschaft PETROECUADOR und die brasilianische Baufirma Odebrecht wurde das Bild einer korrupten Regierung konstruiert. Dieser Diskurs fand nun in von Abstiegsängsten geprägten Zeiten deutlich mehr Gehör. Die Auseinandersetzungen der Jahre 2015 und 2016 sowie die lauter werdenden Forderungen von Opposition und Privatsektor, die Rolle des Staates in der Wirtschaft stärker einzuschränken, bilden den Hintergrund für Diskurs und Politik der Regierung Morenos.
Rechtsruck auf Raten
Zunächst mag es schwierig gewesen sein, eine Strategie hinter den widersprüchlichen Erklärungen und dem Regierungshandeln Morenos zu entdecken. Auf den ersten Blick stolpert Ecuadors Politik seit Amtsantritt Morenos von Skandal zu Skandal, von Intrige zu Intrige; ein Spektakel jagt das nächste. Einzig die Ablehnung all dessen, was während der Revolución Ciudadana aufgebaut worden war, lässt sich als roter Faden erkennen. Dabei versäumte Moreno es nicht, einige führende Personen der Revolución Ciudadana zunächst mit durchaus interessanten Posten zu versorgen und ihnen die Illusion einer gewissen Kontinuität der Revolución Ciudadana zu geben.
Mit der Darstellung des Staates als unfähig, korrupt und überschuldet, hat er von Beginn an den Diskurs der rentenorientierten Wirtschaftseliten übernommen. Bei seinen Attacken auf Correa, konnte er sich der bereitwilligen Unterstützung konservativer Oppositionsparteien und der Privatmedien sicher sein. Die Staatsmedien waren rasch auf Linie gebracht, um die Verbreitung oppositioneller Meinungen einzuschränken. Auf justizieller Ebene begannen fragwürdige Verfahren unter dem Deckmantel der Korruptionsbekämpfung. Am prominentesten ist der Fall des gewählten und ohne stichhaltige Beweise zu sechs Jahren Haft verurteilten Vizepräsidenten Jorge Glas.
Für Moreno war die Rolle des aufrechten Kämpfers gegen Korruption und Misswirtschaft reserviert. Anfang 2018 nutzte er seine damals noch hohen Popularitätswerte für ein Referendum. Ein Ziel der ohne vorherige Kontrolle durch das Verfassungsgericht erfolgten Abstimmung war es, eine erneute Kandidatur Correas für die Präsidentschaft zu blockieren. Die Frage nach der Absetzung des Rates für Bürgerbeteiligung und soziale Kontrolle (CPCCS) gab Moreno das alleinige Vorschlagsrecht für Mitglieder eines Übergangsrates, die durch das Parlament lediglich abgesegnet wurden. Zentrales Auswahlkriterium: die Gegnerschaft zu Correa. Der Übergangsrat (CPCCS-T) erhielt weit über die Verfassung hinausgehende Befugnisse. Unter Führung Julio César Trujillos setzte er Amtsträger in den Justiz- und staatlichen Kontrollbehörden ab, Interimsnachfolger ein und maßte sich weitere Kompetenzen an. Sogar die Verfassungsrichter wurden abgesetzt.
Heute ist Morenos Politik nicht nur neoliberal, sie basiert auch auf einem Pakt mit den rentenorientierten Fraktionen des Privatsektors, deren Machenschaften Correa in den zurückliegenden Jahren mit einigem Erfolg unterbunden hatte.
Morenos dritter Vizepräsident innerhalb der knapp zwei Jahre seit seinem Amtsantritt ist der Unternehmer Otto Sonnenholzner. Bisher weitgehend unbekannt und doch aus ‚gutem Hause‘ und somit ganz nach dem Geschmack der alten Eliten.
Bereits zuvor hatte Moreno mit Richard Martínez den zu diesem Zeitpunkt amtierenden Arbeitgeberpräsidenten zum Finanz- und Wirtschaftsminister gemacht. Auch bei Martínez handelt es sich bereits um den dritten Minister in diesem Amt. Er war der erste Finanzminister, der die durch Moreno verbreiteten Fantasiezahlen über die angebliche Überschuldung des Landes übernahm. Staatsschulden und bereits feststehende Verbindlichkeiten sowie potenzielle Strafzahlungen aus Schiedsgerichtsverfahren wurden dabei munter und ohne ökonomischen Sachverstand zusammengemischt. Gegen Correa wurde auf dieser falschen Zahlenbasis ein strafrechtliches Verfahren wegen angeblicher Missachtung der von der Revolución Ciudadana selbst geschaffenen Schuldengrenze von 40 Prozent am BIP konstruiert.
Steuergeschenke und Austerität
Abgesehen von der schrittweisen Neubesetzung zentraler Positionen in Staat und Regierung mit Gegnern der Revolución Ciudadana und Anhängern einer neoliberalen Wirtschafts- und Finanzpolitik, wurde spätestens mit dem im Juni 2018 beschlossenen Gesetz zur Produktionsförderung, Investitionsanwerbung, Schaffung von Arbeitsplätzen und fiskaler Stabilität die inhaltliche Abkehr von der Politik der Revolución Ciudadana deutlich.
Die neue Gesetzgebung folgt den Prämissen und Forderungen der Wirtschaftseliten. Hierzu gehören die Liberalisierung des Außenhandels, die Einführung neuer Steuerausnahmen und die Schaffung von Steuerschlupflöchern sowie die Aufhebung von Barrieren gegen die Kapitalflucht in Steueroasen und schließlich die Durchsetzung einer rücksichtslosen Austeritätsorientierung. Der Zentralbank wird untersagt, Kredite an die Regierung zu vergeben. Auch werden öffentliche Banken und die Sozialversicherung nun dazu gezwungen, in private Anleihen und Aktien zu investieren. Der als eine der letzten Amtshandlungen Correas erklärte Ausstieg aus bilateralen Investitionsschutzverträgen wurde rückgängig gemacht. Die trotz Dollarisierung geschaffenen geldpolitischen Spielräume sind nun wieder geschlossen. Hinzu kommt eine milliardenschwere, ohne Not ausgesprochene und auch Sozialversicherungsbeiträge umfassende Amnestie für Steuervergehen.
Die Schwäche der Regierung Morenos und die Grenzen der Restauration
Die politische Linke war bereits vor den Wahlen tief zwischen Unterstützern und Kritikern der Revolución Ciudadana gespalten. Die liberal-konservative Opposition kritisierte angeblich hohe Steuern, Staatsverschuldung und ausgerechnet die alten Vertreter des neoliberalen- Entwicklungsmodells profilierten sich als Vorkämpfer gegen die Korruption. Und doch war es dem fortschrittlichen Lager gelungen, erneut die Parlaments- und Präsidentschaftswahlen zu gewinnen. Doch statt seine Wahlversprechen zu erfüllen, gab Moreno den Kritikern der Revolución Ciudadana recht und leitete eine neoliberale Kehrtwende ein.
Der von Lenín Moreno vollzogene Kurs- und Seitenwechsel machte sich zunächst durch hohe Zustimmungswerte bezahlt. Moreno konnte sich auf ein breites Bündnis von vermeintlich linken und rechten Gegnern Correas und vor allem eine lange nicht gekannte Einseitigkeit der medialen Berichterstattung stützen. Doch seit dem Sieg im bereits angesprochenen Referendum Anfang 2018 sinken Morenos Zustimmungswerte. Die Politik der Ablenkungsmanöver, Skandale und des medialen Spektakels hat die Demontage der Revolución Ciudadana ermöglicht, aber auch das Vertrauen in die staatlichen Behörden untergraben.
Die Schuld an allen Problemen Correa zuzuschieben wird zunehmend schwieriger, Morenos Bündnis mit den alten Eliten sichtbarer. Die Rückkehr zu einem von Sonderinteressen geprägten neoliberalen Modell, so die Hoffnung der Regierung, würde Wachstum herbeiführen und auch vermehrt ausländische Direktinvestitionen anlocken. Eine kritische Betrachtung ausländischer Direktinvestitionen mit Blick auf die Weiterentwicklung produktiver Strukturen unterbleibt jedoch. Ohnehin ist praktisch nichts mehr von dem ehrgeizigen Ziel eines Wandels der Produktionsstrukturen aus der Zeit der RC zu vernehmen. Doch die Erfolge neoliberaler Politik bleiben aus. Das Wirtschaftswachstum hatte 2017 bereits wieder 2,4 Prozent betragen. Zunächst waren 3 Prozent erwartet worden, doch die fehlende Umsetzung geplanter Investitionen durch die Regierung Morenos führte zu einem niedrigeren Wachstum.
Moreno hatte also eine Wirtschaft auf Wachstumskurs übernommen. Für 2018 und 2019 wird nun ein lediglich schwaches Wachstum von 1 bzw. 0,9 Prozent prognostiziert. Inzwischen distanzieren sich mehr und mehr soziale Sektoren von der Regierung Morenos, die Unzufriedenheit wächst. Nach zehn Jahren relativer politischer Stabilität und Erfolgen bei der Reduzierung von Armut und Ungleichheit, schlittert Ecuador zurück in die Instabilität. Hinterzimmerabsprachen, wechselnde Mehrheiten, eine Regierung ohne Verlässlichkeit und Orientierung. Die von Moreno beförderte Politik des medialen Spektakels untergräbt inzwischen die eigene Glaubwürdigkeit.
Auch treten die inneren Widersprüche in der Wirtschaftspolitik der Regierung zunehmend offen zu Tage. Die Ende 2018 erfolgte Erhöhung von Treibstoffpreisen mag umweltpolitisch geboten sein und Effizienzanreize setzen, ist aber ein neuer Auslöser für wachsenden Unmut in der Bevölkerung. Die unpopulären Preiserhöhungen widersprechen nicht nur einem ausdrücklichen Versprechen Morenos, es fällt der Regierung auch zunehmend schwerer, Sparmaßnahmen zu begründen, nicht zuletzt da ihr laxer Umgang mit Steuervergehen dem Diskurs zuwiderläuft, dass der Gürtel jetzt enger geschnallt werden müsse.
Timm B. Schützhofer, derzeit noch Doktorand an der Universität Kassel, setzt sich am Beispiel Ecuadors mit der Steuer- und Fiskalpolitik rohstoffabhängiger Staaten auseinander. Vor seinem Studium der Politikwissenschaften und Global Political Economy leistete er seinen Anderen Dienst im Ausland in Nicaragua. Sein Hauptinteresse gilt Perspektiven einer nachhaltigen und sozial gerechteren Entwicklung - vor allem aber nicht nur - in Gesellschaften des globalen Südens.
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